Николай Цветков: «Очень важно понять, каково на этот счет общественное мнение»

По Псковской области шагает реформа местного самоуправления

В Псковской области, как и на территории всей России, вот уже полгода идет реформа местного самоуправления. Еще на этапе своего обсуждения реформа вызвала в обществе и в элите наибольшие дискуссии и неоднозначные оценки. Сама муниципальная элита в большинстве была настроена по отношению к ней если не отрицательно, то крайне скептически.

Тем не менее, пропрезидентское большинство в Государственной Думе РФ после двухлетней борьбы сторонников и противников реформы, разработанной под непосредственным руководством ставленника Президента Владимира Путина - Дмитрия Козака - одобрило ее концепцию и вслед за этим новую редакцию Федерального Закона "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

Период 2004-2005 гг. определен в России как переходный период от существующей системы самоуправления - к реформированной.

Каким образом проходит реформа на территории Псковской области, с какими проблемами приходится сталкиваться на ее первом этапе, какие противоречия между теорией федерального закона и практикой реализации его положений?

Об этом мы беседуем сегодня с председателем комитета по региональной политике и местному самоуправлению Николаем Цветковым.

- На каком этапе сейчас находится реализация реформы местного самоуправления в Псковской области?

- Сейчас работа идет в соответствии с запланированными документами, абсолютно планомерно, без всяких рывков. Работа идет на основе конструктивного диалога со всеми участниками этого процесса и со всеми инстанциями, которые могут включиться в толкование тех или иных норм федерального закона о местном самоуправлении.

Это связано в первую очередь с тем, что нормы этого закона достаточно размыты и неопределенны. При этом многое отмечают, что в этой расплывчатости есть особый смысл, и его можно истолковать не просто как недостаток закона, а как особый замысел законодателей: дать возможность регионам самим, исходя из исторических и других местных традиций, подойти к формированию, в частности территориальной организации.

Сейчас региональные органы государственной власти приступают к формированию вновь образуемых муниципальных образований. Это необходимо сделать до 1 января 2005 года. Фактически мы занимаемся разработкой регионального законопроекта с рабочим названием "О границах и статусе муниципальных образований Псковской области".

Созданы две рабочих группы. Первая - по разработке проекта закона о границе и статусе муниципальных образований, вторая - разрабатывает законопроект под рабочим названием "О проведении выборов глав вновь образуемых муниципальных образований и порядке формирования представительных органов вновь образуемых муниципальных образований".

- Почему именно эти законопроекты разрабатываются в первую очередь?

- Логика федеральных законодателей была следующая: до 1 января 2005 года - принятие закона о границах новых муниципальных образований, а затем - обеспечение осуществления местного самоуправления в этих новых муниципальных образованиях. Мы до 31 марта 2005 года должны принять закон Псковской области о выборах представительных органов и глав муниципальных образований, где предусматриваем срок полномочий - не менее 2-х лет. При этом необходимо будет определиться, каким образом формируются новые органы местного самоуправления: либо прямыми всенародными выборами, либо прописываем избрание глав муниципальных образований до 1 ноября 2005 года из состава депутатов районных собраний. Вопрос очень щепетильный.

Очень важно сейчас понять, каково на этот счет общественное мнение.

- Курирует реформы местного самоуправления областная администрация, она же и разрабатывает необходимые законопроекты. А какова роль, ответственность органов местного самоуправления по успешной реализации реформы?

- Органы местного самоуправления должны предусмотреть в проектах бюджетов на 2005 год средства на проведение выборов депутатов - членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц вновь образованных городских, сельских поселений, расположенных в границах территорий соответствующих районов. До сентября они должны сформировать свои предложения. Тогда мы сможем внести эти средства в расчетные нормативы для определения доли дотации муниципальным образованиям на 2005 года. Чтобы они предусмотрели эти средства, мы также проводим работу по систематизации информации: сколько средств на проведение выборов нам понадобится в масштабах области. До сентября мы должны подать заявку в областной бюджет на 2005 год.

Кроме того, муниципальные образования должны принять решение: либо они создают муниципальные избирательные комиссии, либо они делегируют эти полномочия территориальной избирательной комиссии.

До 1 июля 2005 года муниципальные образования должны привести все свои Уставы в соответствие с новым законом.

Но мы этот вопрос не откладываем в долгий ящик. В тех районах, где выборы уже прошли, должны внести предложения и дополнения в районные Уставы. Глава муниципального образования не может председательствовать в представительном органе и являться главой исполнительно-распорядительного органа. Должно произойти разделение функций.

- Но в ряде районов уже состоялись выборы, а потом уже вносятся изменения в Устав. Получается, что избранный глава сам волен выбирать - быть главой района или председателем районного Собрания?

- В связи с тем, что это переходный период, мы поступаем так. В Уставе муниципального образования районный представительный орган записывает, что, например, глава муниципального образования, избранный через прямые муниципальные выборы возглавляет исполнительно-распорядительный орган.

На сегодняшний момент в области только одиннадцать районов, где главы районов председатели или председательствуют на районных Собраниях. В пяти районах мы имеем председателей Собрания депутатов, избранных из состава депутатов, работающих на штатной основе, а в десяти районах мы уже имеем председателей Собрания депутатов районов, работающих на нештатной основе. Это уже не главы муниципальных образований, это уже депутаты, избранные председателями районных представительных органов. Вот мы такую систематизацию провели, в том числе и путем методического инициирования изменений и дополнений в уставы, через системную работу с муниципалитетами.

- Одна из больных проблем - это финансовое обеспечение вновь создаваемых муниципальных образований, в частности будущие межбюджетные отношения и разграничение собственности. Ведется ли работа в этом направлении?

- На данный момент мы эту работу активно не проводим. Потому что в соответствии с планом мероприятий Правительства Российской Федерации приведен перечень правовых актов, которые Правительство Российской Федерации должны принять своим постановлением. К 1 декабря 2004 года мы ждем Постановление Правительства Российской Федерации о порядке безвозмездной передачи, о порядке передела собственности, разделения собственности федеральной, собственности субъекта Российской Федерации и муниципалитета. К 1 июля 2005 года мы должны провести инвентаризацию всего имущества, которое есть на территории муниципальных образований, на территории субъекта Российской Федерации, и которое должно подлежать разграничению.

Мы ждем изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. После чего мы уже будем иметь возможность определять ту систему межбюджетных отношений, которая будет складываться между областью и муниципалитетами.

Сейчас мы ведем предварительный подсчет финансового обеспечения муниципальных образований. На сегодняшний момент мы имеем только 3 основных налога - это земельный налог, налог на имущество физических лиц, и подоходный налог в пределах 30 %, которые остаются на территории муниципального образования. Для обеспечения экономической эффективности деятельности местного самоуправления необходимо наличие достаточных собственных ресурсов (материальных, финансовых, природных), которые на практике имеются только на относительно больших территориях. Особенно это относится к объектам налогообложения, прежде всего к хозяйствующим субъектам.

Основная идея реформы - местное самоуправление должно быть приближено к народу, но это приближение к народу должно еще подкрепляться деньгами, финансированием. Если не будет сформирована эффективная система межбюджетных отношений, если они будет пробуксовывать, то и сама реформа будет пробуксовывать.

- Какие есть противоречия при реализации реформы между федеральными властями, органами государственной власти Псковской области и муниципалитетами?

- Таких противоречий нет, а налицо противоречия в применении некоторых положений нового закона. И эти противоречия порождаются частичной неопределенностью норм закона и дополняются еще целым рядом обстоятельств, присущих Псковской области и связанных с особенностями социально-экономического и демографического характера. Есть некая причинно-следственная связь, где особенность - это причина, а противоречие - это следствие.

Допустим, федеральный закон прописывает, что должен быть один императивный критерий для определения территории нового муниципального образования - пешеходная (транспортная) доступность населению административного центра. То есть к административному центру сельского или городского поселения человек должен иметь возможность дойти пешком за день, а административного центра муниципального района в течении дня на транспорте. При этом максимальное удаление населенного пункта от административного центра не должна быть такой, чтобы он был недоступен в течении светового дня. В Ставропольском крае, например, таким крайним удалением за основу принят радиус в 20 км.

А теперь давайте рассмотрим особенности нашего региона. Во-первых, у нас в области хуторная система расселения. На 55 тысяч квадратных километров, которые составляет площадь Псковской области, мы имеем 8385 населенных пункта.

Если говорить о пешеходной доступности, то нужно давать характеристику географического положения самой области, наличия таких анклавных мест как, например, Талабские острова в акватории Псковского озера, вблизи материковой части Псковского района. Труднодоступны? Да. В области отмечается наличие больших по площади заболоченных местностей или больших лесных массивов, например Полистовский Государственный заповедник в границах Цевельской волости Бежаницкого района, при общей площади в 1127 кв.км., к трудноступной местности отнесено 897 кв.км и расположено 13 населенных пунктов. Но это же наша географическая особенность - наличие труднодоступных мест с точки зрения отдаленности от административных центров.

Состояние и функционирование дорожной инфраструктуры у нас на высоком уровне. Да, через нас идут транспортные коридоры, в частности 9-й Критский интермодальный транспортный коридор, Балтия-Москва-Балтия, Санкт-Петербург-Киев. Но это все трассы федерального значения, а муниципальные дороги? Вроде по карте напрямую ближе, но дорога идет объезжая леса, озера, болота и т.п.… До каждого хутора надо, чтобы была дорога, а чтобы была дорога, ее надо поддерживать. Это опять проблема бюджетной обеспеченности.

Следующая особенность: сложная демографическая характеристика региона. Закон требует от регионального законодателя прописать в региональном законе увеличение численности жителей в рамках муниципального образования. Для чего. Если мы напишем там 500 человек, то мы должны понимать, что через энное количество лет, там будет проживать 200 человек. Что это за муниципальное образование? А если мы идем тогда по пути увеличения численности, то с учетом значительного количества населенных пунктов с малой численностью населения мы должны увеличивать площадь. Получается, что вступает в противоречие количество и доступность. При этом доступность - императивный показатель, необходимый, а количество - нет.

Мы должны понимать, что если мы увеличиваем территориальную площадь муниципального образования, то вступаем в противоречие с критерием доступности, а если мы ее не увеличиваем, то вступаем в противоречие с экономическим потенциалом, то есть с экономической основой жизнедеятельности муниципального образования. Если там даже будет мало населения, и некому будет работать, за счет чего там налоги-то будут…

- Какие ресурсы планируется привлечь для реализации реформы местного самоуправления помимо областного бюджета?

- Известный факт, что мы имеем дефицит бюджета. Известный факт, что мы должны имеющимся у нас бюджетом закрыть вопросы социального характера. И в связи с этим нам была поставлена задача, в частности комитету по региональной политики: оптимизировать деятельность органов местного самоуправления и их реформирование за счет изыскания внебюджетных источников. Каких? В частности, это наши федеральные источники. Принята федеральная программа до 2010 года о поддержке местного самоуправления, в которую мы сейчас формируем нашу бюджетную заявку на 2005 год, Постановлением Правительства РФ будут внесены изменения в Постановление Правительства № 65 об Федеральной программе "Электронная Россия" до 2010 года, где будут предусмотрены средства на формирование информационной базы, информационных основ местного самоуправления и программа дистанционного обучения муниципальных служащих.

Учитываем и геополитическое положение Псковской области. Мы предусматриваем, что у нас есть возможность пользоваться опытом и средствами наших международных партнеров. В частности, можно отметить, что сейчас уже на территории Псковской области реализуются два международных проекта: консалтинговой фирмы "ОST-Еuro" по отработке требований федерального закона о местном самоуправлении с работой в пилотных муниципальных образованиях - Палкинский и Гдовский районы, и датский проект, который называется "Укрепление кадрового потенциала для осуществления реформы местного самоуправления". Это 1,9 миллионов датских крон. Он будет реализовываться в пилотных районах - Дедовическом и Опочецком, и, что нам удалось беспрецедентным образом, будет создавать основу для подготовки кадров не по существующей принятой в России академической системе - не с выездом на место, с выслушиванием лекций, - а прямо на местах, при наличии там тренеров-преподавателей из числа практиков.

Беседовал Андрей ГАВРИЛОВ, Аналитическое бюро «Sociofocus».