Взяли и не отдали

С 1 января 2009 года в Псковской области реально самоуправляться будут только 2 сельских волости из 218

1 января 2009 года должен закончиться переходный период реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятого Государственной Думой в октябре 2003 года. То есть закон вступит не просто в силу, а в полную силу. «Логический финал реформы», - так характеризуют этот период некоторые эксперты, не чувствуя очевидного пессимистического привкуса в оценке.

Глава Красноармейской волости Себежского района Виктор Лапшин в 2007 году помог спасти от закрытия сельскую школу, а в 2008 году решился взяться за спасение самого местного самоуправления. Фото: Алина Шагарова

А в 2003-м самой распространенной оценкой закона о местном самоуправлении была примерно такая: «Он не для людей писан». Не в том смысле, что он антинародный, каковым объявляется почти каждый российский федеральный закон еще до премьеры (и зачастую таковым действительно становится в процессе реального исполнения). Но этот закон был, прежде всего, непонятным. Бесчисленные его корректировки, и корректировки других частей федерального законодательства (изменения были внесены почти в 250 (!) федеральных законов, а также в Гражданский, Бюджетный, Налоговый, Градостроительный, Земельный, Жилищный кодексы Российской Федерации) популярности и понимания тоже не добавляли.

Но потом – ничего. Через какое-то время граждане (точнее, конечно, их представители в местной власти) распробовали, втянулись. Началась увлеченная редакция действующих и принятие новых Уставов муниципальных образований, радикально менялся статус «выборных» людей и расклад полномочий между представительными и исполнительными органами власти. Даже несколько оживилась политическая жизнь. «Просто жизнь» замерла всё в том же непонимании и ожидании.

Ведь бюджетных противоречий меньше не стало – скажем мягко. Их стало намного больше – скажем прямо. Законодательство предусмотрело органам местного самоуправления такую финансовую базу, что заведомо обрекало местные бюджеты на дефицитность: доля налогов на доходы и налог на имущество физических лиц, налог на землю… Классический вариант: раз, два и обчелся.

Многочисленные, но робкие попытки местного самоуправления «отбить» для себя еще хоть какие-нибудь поступления (хотя бы какая-то доля в налоге на прибыль предприятий, налог на транспорт – мечта!) не находили взаимопонимания у государственных органов власти. Количество полномочий местного самоуправления росло, обеспечить эти полномочия деньгами так и не получилось… или с самого начала не очень-то и хотелось? Но зато получилось следующее: целый ряд полномочий местного самоуправления, не подкрепленных финансированием, добровольно-принудительно делегировались на «верхний» этаж местного самоуправления (для сельских поселений это уровень муниципального района).

Такая картина характерна для всей Российской Федерации: об этом недавно говорили на заседании Общественной палаты РФ, когда обсуждали вопрос «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития». Министр регионального развития Виктор Басаргин заметил, что около 95% сельских поселений отказались от возможности исполнять все полномочия, которые федеральный закон за ними закрепил. То есть – передали их на уровень выше.

Передали и передали. Значит, вроде как не готовы: материально, юридически, «демографически», наконец. Печальный, но факт.

Но есть и другие факты (повременим пока давать им определение). В Псковской области с 1 января 2009 года два сельских поселения взяли и не отдали всю полноту своих полномочий «своим» же районам. Хотя их очень, скажем так, уговаривали…

«Путь, который вы выбрали – это путь в никуда»

Постоянный читатель «Псковской губернии», наверное, может угадать – что это за маленькие, но уверенные в себе поселения. Об уровне самоорганизации граждан в них с нашей легкой (хочется верить) руки знает практически вся Псковская область, и не только.

Одно из двух – это знаменитое сельское поселение «Красноармейская волость», что в Себежском районе. Возглавляет его Виктор Михайлович Лапшин. На всякий случай напомним, что в 2007-м году жители Красноармейской волости отстояли от «реорганизации» (фактически – от закрытия) свою школу (Малаховскую основную) [ 1 ]. Школа работает. Соседи и товарищи по «реорганизационному» несчастью часто говорили «красноармейцам»: «Ну, у вас глава!» - «Да, у нас глава», - соглашались жители.

Накануне 2009 года глава и депутаты поселения вновь оказались готовы нести всю полноту ответственности за свою работу. Из 15 полномочий, которые в конце ноября 2008 года остальные сельские поселения дружно (точнее сказать – согласованно) передавали администрациям районов, Красноармейская волость передала только одно: формирование и исполнение бюджета поселения.

«В соответствии с федеральным законодательством до 1 января 2009 года поселения не имеют права заниматься формированием своего бюджета. В течение 2008 года мы не смогли найти и подготовить специалиста для этой работы, не было средств и на программное обеспечение», - просто рассказал Виктор Михайлович.

Впрочем, и тут не совсем всё просто. «Таких специалистов для органов местного самоуправления, на мой взгляд, необходимо готовить при помощи областной администрации. Но в течение переходного периода и даже 2008 года администрация Псковской области обучения не предлагала и не проводила. 1 декабря этого года нам пришло письмо от губернатора Михаила Кузнецова, в котором он приглашал на обучение руководителя финансовых органов муниципального образования. За месяц мы такого человека, конечно, не найдем», - признал Виктор Лапшин. Вопрос о передаче этого единственного полномочия «висит».

Но главная трудность не в этом. Главное, что решение Красноармейской волости стать действительным, полномочным органом местного самоуправления не встретило поддержки ни у районных, ни у областных властей. Кто, собственно, на эту поддержку когда-нибудь рассчитывал? Хотя бы не мешали – уже была бы поддержка. Это «хотя бы не мешали» - главное и пока практически неисполнимое пожелание местного самоуправления.

«Тут одним комментарием не обойдешься, - на минуту задумывается Виктор Лапшин. - Администрацию Псковской области явно не устраивают такие «двухуровневые» бюджетные отношения. С районом работать, видимо, проще, поэтому областной администрацией было разработано соглашение о передаче сельскими поселениями 15 полномочий в районную администрацию».

Что удивительно: отдать «рекомендовали» не только, например, «участие в профилактике терроризма и экстремизма», но и «организацию библиотечного обслуживания населения», или «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организации культуры».

Не к Новому году будь помянуто, но вот вспомнилось: в районном суде, где родители учеников Малаховской школы отстаивали права своих детей, выступала заведующая сельской библиотекой Ольга Проценюк. Это она тогда заметила, что если будет ликвидирована Малаховская основная школа, то и библиотека, и центр досуга в Исаково могут просто потерять смысл существования: оба эти учреждения ориентированы на потребности школьников, их родителей. Нет школы – нет библиотеки… И жители Красноармейской волости тогда прекрасно сами управились со своей задачей: сохранили всё. К чему же сомневаться в том, что не управятся теперь? Только из соображений удобства управления?

«Нажимали на нас. Давление было и есть. Приглашали на беседы в администрацию области, в комитет по местному самоуправлению, председатель которого Николай Юрьевич Цветков прямо нам сказал: «Путь, который вы выбрали – это путь в никуда». Проверками, мол, замучают. Мы вывод сделали – это «комитет по противодействию местному самоуправлению». Но я – противник передачи этих полномочий. Бюджет у нас бездефицитный, средств хватает. Взялись исполнять и будем исполнять», - подвел черту Виктор Михайлович.

«Если осенью не съедят, так весной посадят»

Еще одно сельское поселение, пожелавшее стать в полном смысле слов органом местного самоуправления, - это Пригородная волость Пустошкинского района. Её уже третий год возглавляет Мария Ивановна Шандаевская2 . Сельское поселение самое крупное в районе, оно «бубликом» почти охватывает районный центр. Расположение самое выгодное - пересечение двух федеральных трасс (Санкт-Петербург – Киев и Рига – Москва).

Одна из больших проблем – взаимные «несимпатии» главы (отметим – уходящего-таки со своего поста) Пустошкинского района Александра Фадеенкова и госпожи Шандаевской. Несимпатии выливались в мелкие и крупные неприятности: всяческие препятствия ведению учета на современном уровне, в течение двух лет не выделялись средства на приобретение компьютера, на программное обеспечение (но справились, мир не без добрых людей). Специалиста по финансовым вопросам не приглашали на семинары в «область». Но, тем не менее, вопросы местного самоуправления решались. Осуществлялся воинский, похозяйственный, статистический и регистрационный учеты. Выдавались тысячи справок, выписок, заключений жителям. Консультировали, работали с обращениями – силами трех специалистов (не считая саму Марию Ивановну). Решали вопросы водоснабжения, обеспечения жителей баллонным газом – замещая собой администрацию района. А взаимопонимание всё не рождалось.

Про администрацию Псковской области – разговор отдельный. Невероятное количество проверяющих комиссий (от «противопожарных» до бюджетных), меры публичного устрашения за проявленную законотворческую инициативу «помимо» области (собрать районный актив, депутатов, прессу и разнести сильно инициативную главу сельского поселения, не дав даже возможности ответить – классика жанра), беседы «на высоком уровне»…

В общем, проанализировав с депутатами волостного Собрания всю полноту картины, решили в соответствии со ст. 14  закона о местном самоуправлении жить самостоятельно.

«А то ведь живем, как картошка: если осенью не съедят, так весной посадят», - говорит Мария Ивановна. И смеётся. Иммунитет, говорит, выработался. Иммунитет немедленно пригодился. Потому как (см. выше) насчет местного самоуправления у исполнительной власти нашего субъекта Федерации были совсем другие планы. Началась «работа с депутатами» со стороны администрации района, возобновились «плановые» проверки со стороны всевозможных областных структур: тут тебе и управление госпожнадзора, и Счетная палата Псковской области, и МЧС. Ничего, что как минимум по двум вопросам, проверять надо было «район». Проверили, кого сказано.

При встречах в администрации области (на уровне вице-губернатора Александра Котова и даже самого Михаила Кузнецова) Виктору Лапшину и Марии Шандаевской четко дали понять – это только начало. Прямо с Нового года такое начнется…

«Без указаний и распоряжений сверху»

Но пока не началось. Не началось то, ради чего (хочется верить) затевалась там, «наверху», реформа местного самоуправления. Хотели приблизить власть к населению (за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации, не считая городские округа, муниципальных образований низового уровня – тех самых сельских поселений, которые возглавляют такие люди, как Мария Шандаевская и Виктор Лапшин). Хотели четко разграничить предметы ведения и полномочий между уровнями власти (от государственной до поселений). Хотели разграничить расходные обязательства и закрепить доходные источники – в соответствии с объемом расходных полномочий.

Ну и как? Приблизили? Разграничили? Закрепили? Стало развитие местного самоуправления приоритетной задачей государства? Псковская область – ничем не выдающийся пример. Выдающимся примером стали Пригородная и Красноармейская волости. Их жизнь заставила реализовать закон о местном самоуправлении. То есть выполнить государственную задачу. Самостоятельно. Под свою полную ответственность.

И на «сладкое»: развитие местного самоуправления как приоритетную задачу государства обозначил президент Дмитрий Медведев. Так прямо и сказал почти год назад на II Общероссийском гражданском форуме: «Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху».

Но, в конце концов, мало ли что и кому сказал президент. Марии Шандаевской и Виктору Лапшину совершенно другие люди совершенно четко сказали, что путь «без указаний и распоряжений сверху» - это «путь в никуда». Очень удобный, кстати, дорожный указатель. Для тех, кто ничего не хочет делать.

А если этот указатель развернуть в другом направлении?

Елена ШИРЯЕВА

 

1 См.: «Мы считаем это позорным фактом» // «ПГ» № 25 (344) от 27 июня - 3 июля 2007 г.; Е. Ширяева. Прощай, Родина! // «ПГ» № 27 (346) от 11-17 июля 2007 г.; Е. Ширяева. Снова отстояли // «ПГ» № 28 (347) от 18-24 июля 2007 г.; Е. Ширяева. Бессильные всесильные // «ПГ», № 29 (348) от 25-31 июля 2007 г.; Е. Ширяева. (С)дача согласия // «ПГ» № 30 (349) от 8-14 августа 2007 г.; Л. Шлосберг. Дорога к школе // «ПГ» № 30 (349) от 8-14 августа 2007 г.; Три ответа // «ПГ» № 30 (349) от 8-14 августа 2007 г.; Е. Ширяева. Сами отстояли // «ПГ», № 32 (351) от 22-28 августа 2007 г.; Е. Ширяева. Мы с вами не прощаемся // «ПГ» № 41 (360) от 24-30 октября 2007 г.; Л. Шлосберг. Свет в окне // «ПГ», № 1 (370) от 9-16 января 2008 г.

2 См.: Е. Ширяева. «Ну, Мария Ивановна!» // «ПГ», № 49 (318) от 20-26 декабря 2006 г.