Пронзённые вертикалью

Российское местное самоуправление отмечает свой праздник без полномочий, без денег и без будущего

21 апреля российское местное самоуправление торжественно и скучно, как говорится, «без божества, без вдохновенья» отметило свой государственный праздник, причем всего во второй раз: первое празднование пришлось на 2012 год. Со стороны российского государства установить День местного самоуправления в те годы, когда самоуправление на виду у всей страны фактически завершает свой непродолжительный и тяжелый путь, было весьма цинично. Но это далеко не единственный случай, когда праздник проходит если не со слезами на глазах (оплакивать самоуправление не познавший его народ не будет), то, во всяком случае, с печалью тех, кто понимает, что всё произошедшее с местным самоуправлением в постсоветской России – это смесь фарса и трагедии.

Показательно, что для придания празднику торжественности, прямо скажем, великодержавности, российские власти решили положить в его основу давний и действительно славный исторический документ: 21 апреля (по старому стилю) 1785 года — день издания Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской Империи, подписанной Екатериной II.

Теперь официально считается, что «Грамота» положила начало развитию российского законодательства о местном самоуправлении. Грамота была масштабной: состояла из Манифеста, 16 разделов и 178 статей. При её подготовке были использованы материалы уложенной комиссии, Цеховой устав, Устав благочиния, Учреждение для управления губернией, а также образцы европейских документов — шведский Цеховой устав и прусский Ремесленный устав. Жалованная грамота закрепила за населением городов единый сословный статус вне зависимости от их профессиональных занятий.

Строго говоря, выбор российскими властями точки отсчета праздничной даты спорен: еще в Судебнике 1550 года, принятом при Иване IV, были изданы уставные грамоты местного самоуправления.

Согласно Судебнику наместники и волостели, поставленные правительством, не могли судить без участия выборных от населения: дворского, старосты и лучших людей местной крестьянской общины. «А боярам и детем боярским, за которыми кормление с судом боярским, и им судити, а на суде у них быти дворскому и старосте и лучшим людем».

По мнению В. О. Ключевского, эти меры были попыткой полностью «отменить кормления, заменив наместников и волостелей выборными общественными властями, поручив самим земским мирам не только уголовную полицию, но и всё местное земское управление вместе с гражданским судом».

Кроме права собственного суда через выборных судей, всем общинам, как городским, так и волостным, правительство предоставляло право собственного управления, раскладки податей и надзора за порядком.

Закон, признавая каждую крестьянскую общину, на чьей бы земле она ни жила, одноправной с общинами городскими, представлял её юридическим целым, свободным и независимым в общественных отношениях; а поэтому выборные начальники общин, старосты, дворские, сотские, пятидесятские и десятские считались состоящими в государственной службе, у «государева дела».

В окружной уставной грамоте о местном самоуправлении общин царь Иван IV прямо писал: «А велели мы во всех городах и в станах и в волостях учинить старост излюбленных, кому меж крестьян управу чинить и наместничьи и волостелины и праветчиковы доходы собирать и к нам на срок привозить, которых себе крестьяне меж себя излюбят и выберут всею землёю, от которых бы им продаж и убытков и обиды не было, и разсудити бы их умели в правду безпосульно и безволокитно, и за наместнич доход оброк сбирать умели и к нашей бы казне на срок привозили без недобору».

Во всё продолжение царствования Ивана IV общины свободно могли просить освобождения от наместников и волостелей, и их просьбы постоянно удовлетворялись, только с условием — вносить положенные на наместников оброки в казну. Выборные начальники во всех общинах избирались всеми членами общины. Как указано в царской уставной грамоте: «И вы бы меж себя, свестяся заодно, учинили себе приказщика в головах, в своих селех и деревнях и починках, выбрав старост и сотских и десятцких лучших людей, которые бы были собою добры и нашему делу пригожи».

Каков слог: зачитаться и заслушаться!

Но до этого места в книге российской истории современные российские власти не дочитали. Очевидно, очень торопились. Впрочем, если бы и дочитали, то ничего в нынешних российских порядках не изменилось бы.

Можно считать, что из трех российских царей, внесших наибольший вклад в развитие местного самоуправления (Иван IV, Екатерина II, Александр II) советники Владимира Путина предпочли Екатерину II.

Дальнейшего после Екатерины II развития по инициативе государства российскому местному самоуправлению пришлось ждать без малого 80 лет, когда состоялись земская и городская реформы Александра II: Положение о земских учреждениях от 1 января 1864 года ввело выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Органами городского самоуправления с 1870 года стали городские думы и управы. Но уже при Александре III органы местного самоуправления попали под жесткий контроль правительственных чиновников.

Тем не менее, результаты земской реформы Александра II были впечатляющи: земские школы и больницы положили начало народному образованию и народному здравоохранению, были созданы социальные службы (всевозможные дома призрения), началась забота о попечительстве и благотворительности, к ведению местных властей были отнесены вопросы местной промышленности и торговли, управления местным имуществом, развития обществ взаимного кредита и страхования граждан, ветеринарного дела, статистический учёт населения.

Невозможно представить себе Россию без Александровских земств.

Земские гласные были настоящими народными представителями, имена которых вошли в историю Государства Российского.

В земствах выросла, была воспитана и образована постоянной практической деятельностью во благо народа и государства огромная часть российской государственной элиты.

Переворот 1917 года разрушил все эти созидательные начала. На память остались только здания земских управ, больниц, школ, училищ, дошли до наших дней выросшие в те времена промышленные и купеческие здания, чудом не уничтоженные двумя войнами.

С 6 июля 1991 года началась вторая история российского местного самоуправления, которая оказалась (об этом уже можно, к огромному сожалению, говорить в прошедшем времени) намного короче, чем первая, дореволюционная.

Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» в 1991 году положил начало новому самоуправлению, с которым связывались огромные надежды. По существу, возрождение самоуправления должно было стать основой демократического государственного строительства. И закон о местном самоуправлении 1995 года это, по существу, подтверждал.

Но дьявол, как известно, скрыт в деталях. Такой ахиллесовой деталью для российского местного самоуправления стали две вещи: полномочия и деньги.

Право принимать решения и бюджет. Вопрос о власти и вопрос о ресурсах уничтожил в России саму идею самодостаточного местного самоуправления, отделенного от государственной власти и ответственного перед людьми.

Началась показательная борьба губернаторов с мэрами (вспомним только Псковскую область: Владислав Туманов против Александра Прокофьева, Евгений Михайлов против Александра Прокофьева, Евгений Михайлов против Михаила Хоронена, Евгений Михайлов против Лидии Голубевой, Михаил Кузнецов против Михаила Хоронена, Михаил Кузнецов против Лидии Голубевой, Андрей Турчак против Михаила Хоронена).

Вот уже почти 10 лет в Псковской области нет прямых выборов мэров Пскова и Великих Лук.

Вспомнив все конфликты, увидим: в их основе – полномочия, собственность, в том числе – земля, бюджет. Власть и деньги.

Но жертвой борьбы всех против всех, тем самым ребенком, за которым не уследили в грязной воде и выплеснули, стало само местное самоуправление.

Если до 2000 года, в нищенские времена, деньги старались находить для огромного числа полномочий.

А когда начались «тучные» углеводородные годы, напитавшие российский бюджет шальными деньгами, то делиться доходами от нефти и газа с каким-то местным самоуправлением государственные власти совсем не захотели.

И принятием 6 октября 2003 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предрешили его судьбу: судьбу пасынков и падчериц в барском доме.

На местное самоуправление возложили всё, что можно и нельзя, ограничив его ресурсы на уровне нищеты. Нет сегодня в Псковской области муниципалитета, который не стоял бы у входа в псковский Дом Советов, как на паперти, с протянутой рукой. Они уже и говорить-то опасаются, но просят, потому как народ, ещё не замолчавший окончательно, требует: ну сделайте хоть что-то, жизни нет уже никакой, у местных властей почти ни на что нет денег.

Только одна цифра из областного бюджета: в собственных доходах консолидированного бюджета Псковской области на 2014 год доля местного самоуправления (все 26 муниципалитетов: два города и 24 района) составляет 21,28%. Только каждый пятый рубль доходов Псковской области идет на местное самоуправление.

При этом за 4 года, с 2010 по 2013 год, долги местного самоуправления Псковской области возросли с 216,35 млн руб. до 1 млрд 211,264 млн руб., почти в 6 раз.

С глав местного самоуправления спрашивают буквально за всё, постоянно напоминая при этом: не забывайте про выборы. Выборы, результаты выборов – любой ценой, через колено, через не могу, через УК РФ – проценты, проценты, проценты. По процентам судят о качестве работы и лояльности хозяину.

Это похоже на отношение барина к холопам, это унизительно и оскорбительно. Но почти никто уже не говорит об этом. Привыкли.

Логика действий государства говорила о том, что властная вертикаль будет искать все возможности для окончательной политической (общественной) и экономической ликвидации местного самоуправления.

И это происходит на наших глазах: 15 апреля 2014 года, буквально за неделю до Дня местного самоуправления, Государственная Дума приняла в первом чтении поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым прямые выборы глав администраций городов и районов повсеместно ликвидируются, районные собрания депутатов и городские думы будут формироваться из числа председателей собрания депутатов городских и сельских поселений, а в городах регионального подчинения – из числа депутатов собраний, избранных во внутригородских районах [ 1].

Все главы администраций городского и районного уровней будут фактически назначаться губернаторами: в конкурсных комиссиях представителей глав регионов будет половина, а не треть. А как будут голосовать депутатские собрания, фактически сформированные теми же губернаторами, догадаться несложно.

Но даже такое, политически кастрированное, местное самоуправление лишат многих полномочий. Уж чтобы наверняка, чтобы и не за что было бороться.

Поправки в закон приняты голосами депутатов от одной фракции: только «Единая Россия» голосовала за, все остальные фракции – против. Редко такое бывает в Госдуме.

Сотни активных людей только в Псковской области будут выкинуты из системы местного самоуправления, не будут востребованы государством, не смогут служить обществу. Скорее всего, в этом тоже цель «реформы».

Асфальт реакции покрыл поле российского местного самоуправления, в то время как в цивилизованных странах самоуправление образно сравнивают с травой, растущей на земле, – основой основ государственного и общественного устройства.

А, да, «Россия – не Европа». Слышали. Особенно чудовищно этот пещерный тезис звучит в Псковской области, земле Псковского веча и Псковской Судной Грамоты.

Я бы сказал иначе – «Единая Россия» – не Европа.

Надо отделять живое от мёртвого.

К полномочиям местного самоуправления традиционно относится уборка территорий от мусора и благоустройство.

Гражданам России срочно необходимо очистить от политического мусора и благоустроить своё политическое пространство, в том числе – спасти местное самоуправление. Сегодня это равносильно спасению России.

Лев ШЛОСБЕРГ,
депутат Псковского областного Собрания

1. См.: Л. Шлосберг. Раздробить и уничтожить. «Единая Россия» приступила к окончательной ликвидации местного самоуправления в России // «ПГ», № 11 (683) от 19-25 марта 2014 г.